Política y Regímenes de Conocimiento

October 5, 2016

Los cientistas políticos estamos muy acostumbrados a distinguir las naciones según el régimen político (poliarquías, autoritarismos, regímenes híbridos, etcétera), el tipo de democracia (consensualistas o mayoritaristas, como enseñara Arend Lijphart), la forma de gobierno (presidencialismos, parlamentarismos, etcétera), el régimen de bienestar (liberal, conservador, socialdemócrata, según Gösta Esping-Andersen) o la variedad de capitalismo (liberal o coordinado, en términos de Peter Hall y David Soskice).[1] Las clasificaciones y tipologías como las mencionadas nos han ayudado a entender mucho mejor el mundo en el que vivimos.

Sin embargo, no es muy difícil comprobar que como advirtieron, entre otros, autores de la talla de Harold Wilensky (1997)[2] o Margaret Weir y Theda Skocpol (1993),[3] también existen diferencias significativas entre las naciones desde el punto de vista de cuánto y cómo sus respectivos sistemas políticos utilizan conocimiento especializado (resultados de investigación) en las políticas públicas. Algunos países (como Alemania y Chile) exhiben, a lo largo del tiempo, una alta propensión al empleo de información y resultados de investigación en las políticas públicas. Mientras tanto, la experiencia de otros países (como EEUU y Uruguay) demuestra que pueden existir importantes desencuentros entre el mundo de la investigación y el de la decisión.

Siguiendo esta pista, John Campbell y Ove Pedersen (en adelante, simplemente C&P) han venido desarrollando una tipología de regímenes de conocimiento desde una perspectiva de Economía Política que ayuda a entender las características de la oferta de investigación social en cada país. Ellos definen esta concepto en los términos siguientes: “Knowledge regimes are the organizational and institutional machinery that generates data, research, policy recommendations and other ideas that influence public debate and policymaking” (Campbell y Pedersen 2014:3). Para definir el régimen de conocimiento de un país proponen estudiar dos variables estructurales: (i) el régimen de elaboración de políticas públicas (policy-making regime) y (ii) la variedad de capitalismo, tal como la formularon en su momento Peter Hall y David Soskice. Siguiendo esta lógica los autores proponen la siguiente tipología:

Tipología de Regímenes de Conocimiento de Campbell y Pedersen

 

Variedad de Capitalismo

Liberal de Mercado

Coordinado de Mercado

 

Régimen de elaboración de políticas públicas

 

 

Centralizado

Y

cerrado

 

REGULADO POLÍTICAMENTE

(Reino Unido)

ESTATISTA-TECNOCRÁTICO

(Francia)

 

Descentralizado

y

abierto

 

ORIENTADO AL MERCADO

(Estados Unidos)

ORIENTADO AL CONSENSO

(Alemania)

Fuente: Elaboración a partir de tabla 8.1 de Campbell y Pedersen (2011: 186)

Tanto la variedad de capitalismo como el tipo de régimen de elaboración de políticas inciden en el tipo de Unidades de Investigación (UI) y en la dinámica del mercado de las ideas. La lógica, en cada caso, es la siguiente:

ORIENTADO AL MERCADO. En países con economía liberal y régimen de elaboración de políticas descentralizado (EEUU) existe un mercado de ideas abierto y competitivo. Para incidir en las políticas, los actores del proceso de las políticas públicas (especialmente los grupos de interés) se valen del conocimiento especializado. La dinámica del conocimiento es adversarial.

 ORIENTADO AL CONSENSO. En países de capitalismo coordinado y régimen de elaboración de políticas descentralizado (Alemania) el mercado de ideas es menos competitivo. Por ende, aunque la descentralización incentiva la existencia de numerosas UI, pocas de ellas están orientadas a la promoción de ideas e intereses específicos, y el conocimiento que producen está orientado principalmente a construir consensos.

 MODERADO POLÍTICAMENTE. En países de capitalismo liberal y régimen de elaboración de políticas centralizado (UK) el mercado de ideas es competitivo pero existen pocas oportunidades para que los protagonistas de las políticas públicas hagan pesar sus preferencias e intereses. Esto promueve la existencia de relativamente poco numerosas UI (tanto públicas como privadas) y conduce al predominio de una dinámica adversarial entre conocimientos partidistas.

 ESTATISTA-TECNOCRÁTICO. En países de capitalismo coordinado y régimen de elaboración de políticas centralizado (Francia) el mercado de las ideas es cerrado. Esto no estimula la existencia de UI partidistas u orientadas a la promoción de ideas e intereses específicos. Predominan aquellas alojadas en el Estado y la producción de un conocimiento socialmente percibido como neutral.

El concepto de régimen de conocimiento formulado por C&P representa un enorme paso adelante. Sin embargo, tiene al menos dos limitaciones importantes. En primer lugar, por definición, refiere solamente al lado de la oferta de investigación. Por ende, tanto el lado de la demanda como las instituciones y actores que median entre oferta y demanda quedan automáticamente en un segundo plano. En segundo lugar, está demasiado atado a los rasgos de la economía. Es importante tomar en cuenta el papel relativo de Estado y Mercado cuando se estudia la dinámica del conocimiento especializado. Pero el énfasis en la estructura económica y sus actores centrales (las empresas) hace que queden en un segundo plano las instituciones políticas y sus organizaciones clave (los partidos políticos).

Estas dos limitaciones invitan a construir otro concepto, más enfocado en variables políticas y menos inspirado en la economía, que nos permita hacer referencia a todas las dimensiones relevantes en la dinámica política de la investigación y no solamente a las que tienen que ver con las estructuras, actores y otros rasgos centrales de la oferta de investigación. Para avanzar en esta dirección, recordando que los estudios de caso, tal como argumentara, por ejemplo, John Gerring (2007), son especialmente útiles para construir conceptos, se analizaron tres eventos de cambio en políticas públicas durante el primer mandato de Tabaré Vázquez en Uruguay (2005-2009).[4] La conclusión principal extraída de la evidencia empírica analizada es que incorporar más abiertamente variables políticas conviene conservar una de las dos variables propuestas en la tipología de C&P pero sustituir la otra.

Conviene conservar el régimen de elaboración de políticas. Esta variable incide fuertemente tanto en las características de la oferta como de la demanda. El pluralismo favorece la formación de un mercado de ideas abierto y una competencia intensa entre saberes distintos. Mientras tanto, un entorno de elaboración de políticas centralizado genera un mercado de ideas más cerrado. Sin embargo, es preferible abandonar la segunda variable de C&P, la variedad de capitalismo, y sustituirla por la valoración social de la ciencia. Esta variable deja una huella muy profunda en la oferta y la demanda de investigación y, por tanto, tiene una incidencia mucho mayor que la variedad de capitalismo en la dinámica política del conocimiento. En los países en los que predomina una cultura política más racionalista, la demanda de investigación tiende a ser más intensa y se admite que la ciencia puede ser neutral. En los países que se caracterizan por culturas políticas que sospechan del saber de los expertos, la demanda de conocimiento científico será menor y se intentará hacer un uso instrumental de la ciencia. A partir de estas dos variables puede esbozarse la siguiente tipología:

Tipología de Regímenes Políticos de Conocimiento

 

Valoración general de la ciencia en el sistema político

(Tradición cultural predominante)

Racionalismo

Iluminismo

Pragmatismo

Anti-intelectualismo

 

Régimen de elaboración de políticas

 

Centralizado

 

I

TECNOCRACIA

 

III

MAYORITARISMO

PLEBEYO

Descentralizado

II

PLURALISMO

TECNOCRÁTICO

 

IV

PLURALISMO

PLEBEYO

 Fuente: elaboración propia

Debe quedar claro, antes de seguir, que no debe buscarse en esta discusión un sesgo normativo. Hecha esta precisión, veamos un poco más a fondo cada uno de los cuadrantes.

TIPO I. TECNOCRACIA. La combinación de centralización y racionalismo genera un uso intenso de la investigación social desde el Estado. Los partidos apelan frecuentemente a los expertos y tienden a delegarles responsabilidades muy importantes en la definición de las políticas públicas. El conocimiento académico es muy importante como trampolín para las carreras políticas y condición sine qua non para ocupar cargos de gobierno. Un claro ejemplo de este tipo en nuestra región es Chile que parece haber heredado de la influencia alemana y de la influencia positivista una alta valoración de la ciencia.

TIPO II. PLURALISMO TECNOCRÁTICO. La combinación de pluralismo y racionalismo genera un mercado de ideas abierto en el que compiten paradigmas de políticas alternativos. La alta valoración de la ciencia genera un desarrollo importante de las ciencias sociales y de la investigación aplicada a políticas públicas. Como en el tipo I (tecnocracia), existen estructuras del Estado que favorecen la utilización de conocimiento en las políticas. La formación universitaria y los méritos académicos son importantes para ocupar cargos de gobierno. Brasil es un buen ejemplo.

TIPO III. MAYORITARISMO PLEBEYO. La combinación de centralización y anti-intelectualismo no ayuda a la formación de un mercado de ideas competitivo y exigente. El uso de investigación, de todos modos, no tiene por qué ser bajo. Pero está estrictamente subordinado a las estrategias políticas de los actores predominantes que apelan a los expertos fundamentalmente para legitimar decisiones y afianzar su hegemonía. Un ejemplo de este tipo podría ser el caso de Argentina.

TIPO IV. PLURALISMO PLEBEYO. La combinación de pluralismo y anti-intelectualismo genera un uso comparativamente bajo y esencialmente instrumental del conocimiento especializado en las políticas públicas. El pluralismo favorece la conformación de un mercado de ideas abierto y competitivo. Pero la política prevalece claramente sobre la racionalidad técnica. El conocimiento especializado es, en esencia, un arma en la lucha por el poder entre los principales actores políticos. Las estructuras del Estado, como tipo III (mayoritarismo plebeyo), muestran claramente la huella del predominio de la racionalidad política. Uruguay ofrece un buen ejemplo de este tipo.

Se trata, desde luego, de un primer ensayo de construcción conceptual. Está llamado, por ende, a ser debatido. Desde el punto de vista teórico, le caben las mismas críticas que a cualquier otro esfuerzo de generalización. En primer lugar, no es tan sencillo definir el régimen de producción de políticas públicas de un país, o el discurso predominante acerca de la “razón” y la ciencia en la sociedad y en el sistema político.[5] Como siempre que se lleva la discusión a un plano de abstracción tan alto es inevitable que surja la pregunta: ¿acaso no existen, dentro del mismo país, diferencias territoriales o sectoriales relevantes? En segundo lugar, al igual que el concepto de régimen de conocimiento del que deriva, el nuevo concepto es demasiado estático. Como se habrá notado, no se ha incorporado en esta discusión el factor tiempo: ¿o acaso no sería posible encontrar evidencia empírica de importantes procesos de cambio en cualquiera de las dos variables que componen el régimen político de conocimiento?

En todo caso, está claro que la única forma de valorar el aporte específico que podría hacer la nueva tipología es intentar aplicarla en contextos diferentes. Espero que este texto contribuya a estimular tanto los estudios de caso como las comparaciones entre naciones.


Notas:

[1] Este texto sintetiza el argumento presentado en mi artículo “Regímenes Políticos de Conocimiento: Construyendo un nuevo concepto a partir de eventos de cambio seleccionados en políticas públicas del gobierno de Tabaré Vázquez (Uruguay, 2005-2009)", Revista Ciencia Política Vol.34 - Nº2, 2014, pp.439-458. Disponible en:http://www.revistacienciapolitica.cl/2014/articulos/regimenes-politicos-de-conocimiento-construyendo-un-nuevo-concepto-a-partir-de-eventos-de-cambio-seleccionados-en-politicas-publicas-del-gobierno-de-tabare-vazquez-uruguay-2005-2009/. Más tarde fue publicado en inglés también en World Political Science Review. Volume 11, Issue 1, Pages 23–45, disponible en:http://www.degruyter.com/view/j/wps.2015.11.issue-1/wpsr-2014-0020/wpsr-2014-0020.xml?format=INT

[2] Dice Wilensky: “As a student of comparative political economy and social policy for thirty years, I have interviewed more than four hundred politicians, budget officers, experts on taxing and spending, health and welfare officials, and labor and management personnel in nineteen rich democracies for my project on the politics of taxing and spending. I would like to share my observations about the similarities and differences among these nations in the interplay of knowledge and public policy. It is clear that intellectuals, including social scientists, have typically had tense relationships with men and woman of power in all these countries. But it is also clear that the disjunction between research and policy is perhaps most extreme in the United States. The similarities are rooted partly in the universal limitations of social science; the differences are due to the diverse contexts in which research is applied”. (1997: 1242).

[3] Weir y Skocpol revisaron las diferentes “respuestas keynesianas” a la crisis del 29 en EEUU, Gran Bretaña y Suecia. En un pasaje clave, dicen: “las distintas estructuras específicas de los estados marcan la forma en que los expertos y sus ideas entran en la elaboración de la política pública en momentos dados” (1993: 96).

[4] Los eventos estudiados fueron el Programa de Transferencia Condicionadas (PANES), la creación de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación y el intento fallido de firmar un TLC con EEUU. A pesar de algunos rasgos en común, los tres procesos involucran actores políticos y comunidades epistémicas diferentes.

[5] El análisis en línea de las respuestas a la pregunta “Having experts make decisions” (E115) de la Encuesta Mundial de Valores muestra diferencias significativas. Contra lo que podía esperarse, la cultura política uruguaya es apenas levemente menos tecnocrática que la chilena: 44% de los chilenos y 40% de los uruguayos tienen una opinión positiva del “gobierno de los expertos” (datos de la “ola” 1996). Pero la alemana es considerablemente más tecnocrática que la norteamericana: 55,6% de los alemanes y 40% de los norteamericanos tienen una opinión positiva de los expertos. Los datos de Alemania y EEUU provienen de la combinación de distintas “olas”: Alemania 1981, 1990, 1997 y 1999; EEUU 1982, 1990, 1995 y 1999. Ver: http://www.wvsevsdb.com/wvs/WVSAnalizeQuestion.jsp

Referencias Bibliográficas: 

Campbell, John L. y Ove Pedersen. 2011. “Knowledge Regimes and Comparative Political Economy”. En Ideas and Politics in Social Science Research editado por Daniel Béland y Robert H. Cox. Oxford: Oxford University Press, 167-190.

Campbell, John L. y Ove Pedersen. 2014. The National Origins of Policy Ideas: Knowledge Regimes in the United States, France, Germany, and Denmark. Princeton: Princeton University Press.

Gerring, John. 2007. Case Study Research: Principles and Practices. Cambridge; Cambridge University Press.

Weir, Margaret y Theda Skocpol. 1993 “Las estructuras del Estado: una respuesta ‘keynesiana’ a la Gran Depresión”. Zona Abierta 63/64: 73-153.

Wilensky, Harold L. 1997 “Social Science and the Public Agenda: Reflections on the Relation of Knowledge to Policy in the United States and Abroad”. Journal of Health Politics, Policy and Law 22(5): 1241-1265.

About Author(s)

Adolfo Garcé
Doctor en Ciencia Política (Universidad de la República). Profesor en Régimen de Dedicación Total en el Instituto de Ciencia Política, FCS-UDELAR.